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Los Efectos de 'Leipzig' en América Latina y el Caribe
By
Gabriel Ricardo Nemoga-Soto

 
Palabras clave:  América Latina y el Caribe; Acceso a los recursos genéticos; Conservación de germoplasma; Transferencia de tecnología; Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
Cita literal: Nemoga-Soto, G.R. (1999), "Los Efectos de 'Leipzig' en América Latina y el Caribe." Monitor de Biotecnología y Desarollo, Compendio 1995-1997, p. 6-9.

El Plan de Acción Mundial, aprobado en Leipzig en junio de 1996, podría tener efectos negativos en América Latina. A pesar del consenso latinoamericano preexistente con respecto a varios temas, la región tuvo menos éxito en proteger sus intereses en Leipzig. En particular, el abandono de los derechos soberanos de los países de origen de los recursos fitogenéticos en dicho Plan es un ejemplo de la presión ejercida por los países industrializados.

Para preparar la Conferencia de Leipzig, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) organizó reuniones subregionales con objeto de crear un consenso sobre el futuro Plan de Acción Mundial. En 1995 se celebraron dos reuniones subregionales en América Latina: la Reunión Subregional para América Central, México y el Caribe y la Reunión Subregional para América del Sur. A continuación, en 1996, se organizó una Reunión Regional para América Latina y el Caribe (la reunión de Bogotá) que dio lugar a la Declaración de Bogotá.
Durante las reuniones subregionales, los representantes gubernamentales reconocieron que un Plan de Acción Mundial y sus actividades afines excedían la capacidad institucional de que disponían. Existen ya escasos programas nacionales sobre recursos fitogenéticos y los pocos que funcionan se caracterizan por tener restricciones con respecto a disponibilidad de tecnología, infraestructura y recursos humanos calificados. Los países reconocieron que sus recursos fitogenéticos no tenían valor hasta tanto no fueran objeto de una encuesta y una caracterización con la ayuda de la tecnología avanzada. Por lo tanto, convinieron en que los principales puntos del debate durante la reunión de Leipzig debían ser el establecimiento de una capacidad institucional y la asignación de nuevos recursos adicionales.
Las reuniones subregionales también concedieron gran prioridad al libre acceso a las colecciones ex situ, a una conservación equilibrada in situ y ex situ así como a la armonización del Plan de Acción Mundial con el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Por último, durante ambas reuniones se restó importancia a los derechos del agricultor. Asimismo, los países participantes estuvieron de acuerdo en compartir y transferir la tecnología dentro del subcontinente.
Aunque la mayoría de las cuestiones planteadas durante ambas reuniones coincidían, algunas diferían debido a la variación en la diversidad de los recursos genéticos entre los países. Aquellos de América Central, México y la mayoría de los países caribeños procuraban garantizar el acceso a los recursos fitogenéticos al igual que su transferencia. Insistieron también en los derechos del obtentor y en otras medidas jurídicas destinadas a promover la producción de semillas destinada al mercado local. Por su parte, los países sudamericanos, ricos en genes, acordaron establecer una reglamentación estricta para el acceso a sus recursos genéticos y para evaluar y definir la reglamentación relativa a la seguridad biológica.

Investigación y transferencia de tecnología
Una cuestión clave en la reunión de Bogotá fue cómo garantizar la transferencia de tecnología en condiciones especiales y preferenciales, como una forma de compensar la contribución de la región a las colecciones ex situ. Se decidió que la cuestión de la transferencia de tecnología daba lugar a transacciones "mutuamente convenidas", con el reconocimiento y la protección efectiva de los derechos de propiedad intelectual. En la práctica esto significa que la cuestión de la transferencia de tecnología queda fuera del alcance de las negociaciones multilaterales y que, con frecuencia, concierne las negociaciones bilaterales entre países débiles y países fuertes.
Asimismo, los países latinoamericanos y caribeños propusieron hacer de la transferencia de tecnología genética una "actividad prioritaria" del Plan, lo que significaría, entre otras cosas, una asignación de fondos dentro del Plan para dicha actividad. En Leipzig, Francia, Italia, Turquía, el Canadá, Australia y los Estados Unidos se opusieron a que se incluyera la propuesta latinoamericana relativa al desarrollo de una investigación estratégica y a la transferencia de tecnología genética. Los opositores expresaron la opinión contraria, que una transferencia de tecnología tendría que estar incluida dentro del propio texto, en cualquier parte, pero no ser objeto de una sección aparte.
 
La Conferencia de Leipzig y sus antecedentes

En 1993 la Comisión de Recursos Fitogenéticos de la FAO decidió que se necesitaba una "conferencia técnica internacional" para transformar las partes pertinentes del proceso de la CNUMAD, incluido el Programa 21 y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, en un "Plan de Acción Mundial con estimación de costos". Durante la Conferencia Técnica de Leipzig, Alemania, celebrada del 17 al 23 de junio de 1996, se debatió el proyecto del Plan. 

El Plan, la Declaración y el Informe
El Plan contiene unas 346 recomendaciones derivadas de datos reunidos en un gran informe titulado "Estado de los Recursos Fitogenéticos en el Mundo", que es el principal documento de antecedentes para el Plan. Para reunir esos datos los 154 países, divididos en 11 subregiones en todo el mundo, celebraron reuniones preparatorias. En cooperación con la FAO elaboraron también posiciones de políticas para incluirlas en el Plan.
Mientras que el informe puede considerarse como el ejemplo más reciente y actualizado de las ideas procedentes de distintas disciplinas relativas a la conservación y el uso óptimos de los recursos fitogenéticos, el Plan presenta orientaciones para la financiación, el uso y la conservación futuros.
Otra meta de la Conferencia era elaborar la "Declaración de Leipzig sobre Conservación y Uso Sostenible de los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura". En ella se formulan explícitamente reglas y principios generales relativos al acceso, la conservación y el uso de los recursos fitogenéticos. Su carácter es menos técnico que el del Plan de Acción Mundial.
Se logró el mínimo consenso sobre la Declaración debido a las cuestiones "clásicas" de controversia: la soberanía nacional, la transferencia de tecnología y la financiación.

Plan de Acción Mundial
Durante la Conferencia el debate se concentró en las 346 recomendaciones del Plan de Acción Mundial. Las negociaciones de éste aún no han concluido pero se ha llegado a un acuerdo sobre un 95 por ciento de los puntos. Los elementos más significativos fueron los siguientes:

La estrategia de conservación más preferible es una combinación de almacenamiento in situ y ex situ. Habría que reconocer los conocimientos locales e indígenas como componentes importantes de las actividades de encuesta e inventario. Se recomienda la gestión participativa, en la explotación agrícola, de los recursos fitogenéticos, aunque no se llegó a un consenso sobre la cuestión de si esto debería recibir apoyo (procedente de los ingresos financieros) de los derechos del agricultor. Con respecto a la conservación in situ, el Plan de Acción Mundial pide explícitamente que se preste más atención a los parientes silvestres que podrían usarse para mejorar los cultivos alimentarios. Muchos de los parques naturales del mundo, declara el documento, contienen parientes silvestres pero se tiende a ignorarlos.
Con respecto a la conservación ex situ, el Plan intenta conceder gran prioridad a la salvaguardia de toda la diversidad posible en las colecciones ex situ al tiempo que deja a los países el derecho de ejercer su soberanía nacional, así como su responsabilidad, sobre sus propios recursos fitogenéticos. Se pide más financiación para apoyar las "principales" colecciones ex situ (que contienen una cantidad seleccionada y caracterizada de entradas ya disponibles en colecciones ex situ)

En lo que hace al uso de los recursos fitogenéticos el Plan apoya la agricultura sostenible mediante la diversificación de la producción de cultivos y una mayor diversidad de éstos. Se adoptaron diversas estrategias, comenzando con un mayor respaldo a la producción y distribución de semillas en el sector público. Una estrategia relativamente nueva para aumentar la demanda de diferentes tipos de recursos fitogenéticos fue desarrollar nuevos mercados (o un lugar en los existentes) para las variedades locales y los productos "ricos en diversidad". El tema del uso de los recursos fitogenéticos sujetos a los derechos de propiedad "de conformidad con los acuerdos internacionales y la legislación nacional aplicables" no fue resuelto como tampoco lo fue el intercambio de dichos recursos por la tecnología. No se llegó a un acuerdo sobre la sección final del Plan, relativa a la forma de garantizar "una participación justa y equitativa en los beneficios" que pedía la aplicación concreta de los derechos del agricultor.

Robin Pistorius


Ataque a la soberanía
Al igual que la propuesta de la transferencia de tecnología, la Declaración de Bogotá sobre la reglamentación del acceso a los recursos fitogenéticos (tanto in situ como ex situ ) y el reconocimiento de la soberanía nacional fueron rechazados finalmente por la Conferencia, en este caso por motivos formales, aduciendo que debían ser discutidos durante las negociaciones del Compromiso Internacional, previstas para fines de 1996. El fundamento político para rechazarlos fue que los países industrializados temían que el debate relativo a los derechos sobre los recursos fitogenéticos pusiera en peligro la adopción del Plan de Acción Mundial.
En cuanto a las colecciones ex situ, la región latinoamericana insistió en la necesidad de respetar los derechos soberanos de los países de origen de los recursos fitogenéticos, una posición ampliamente respaldada por la mayoría de los países en desarrollo. Los Estados Unidos y la Unión Europea, sin embargo, se opusieron firmemente a ese punto de vista y lograron que en su lugar se aprobara un llamamiento destinado a "reforzar la cooperación (...) para mantener las colecciones ex situ, reconociendo que los Estados tenían derechos soberanos con respecto a sus propios recursos genéticos".
La diferencia entre las dos posiciones es significativa, puesto que los Estados Unidos y la Unión Europea reconocieron que todos los países tenían derechos soberanos sobre sus ‘propios’ recursos fitogenéticos, es decir, sobre aquellos almacenados en su territorio, independientemente del territorio de origen de los mismos. De este modo, rechazaron el reconocimiento de los derechos soberanos de los países de origen de dichos recursos. Esto va en contra de los intereses de los países ricos en genes que piden que se reconozcan sus derechos como países de origen de los recursos fitogenéticos almacenados en colecciones ex situ en todo el mundo.
Excluir la expresión "derechos soberanos de los países de origen de los recursos fitogenéticos" y aprobar durante la Conferencia el texto alternativo propuesto por los Estados Unidos y la Unión Europea acarrea graves consecuencias. Un ejemplo de ello es la reciente estrategia de las empresas biotecnológicas del hemisferio norte, aplicada al acceso a los recursos fitogenéticos de los países ricos en genes, que consiste en tratar directamente con los organismos europeos de recolección, en donde están almacenados los mismos, en vez de hacerlo con los propios países de origen. Por ejemplo, Phytera, una empresa estadounidense, trata de negociar con los jardines botánicos europeos para asegurarse el acceso a los recursos fitogenéticos obtenidos originalmente en países ricos en genes. La empresa les ofrece regalías futuras una vez que se comercialice el producto. Esta actitud contradice claramente el principio de una participación justa y equitativa en los beneficios con los países de origen de los recursos fitogenéticos, consagrado en el Convenio.

Financiación
Uno de los principales problemas para los países en desarrollo es la mucha atención que se le presta a la conservación ex situ en el proyecto del Plan de Acción Mundial. Los países latinoamericanos, junto con otros países en desarrollo, se opusieron a la propuesta, hecha en ese documento, de que se asignara más dinero a ese tipo de conservación en detrimento de aquella in situ. En consecuencia, propusieron que se creara un mecanismo de financiación autónomo para poner en práctica el Plan.
Esta propuesta suscitó una nueva ola de conflictos, esta vez en Roma, durante la reunión preparatoria. Allí Venezuela, en nombre del Grupo de los 77, amenazó con detener las negociaciones hasta que los países industrializados asumieran un claro compromiso afín de garantizar la financiación del Plan. Después de dos días de bloqueo, estos últimos aceptaron que la cuestión figurara como un punto del orden del día en Leipzig. Finalmente, luego de días de negociaciones infructuosas en esa ciudad, se llegó a una propuesta, la de suprimir la sección sobre el costo y la financiación, posponiendo la decisión al respecto para una reunión ulterior. Se acordó que en el Informe de la Conferencia se hiciera referencia a la cuestión, indicando que la financiación del Plan debería proceder tanto de los países industrializados como de los organismos multilaterales, en estrecha cooperación con el Convenio. La próxima ronda de negociaciones demostrará si se terminarán usando, o no, los recursos substanciales, inicialmente asignados a la conservación de la diversidad biológica, para financiar la conservación ex situ de los recursos fitogenéticos.

Las raíces de la debilidad
Como lo muestra el análisis precedente, la mayor parte de la Declaración de Bogotá y de los pedidos fueron o bien rechazados o bien postergados para ulteriores rondas de negociaciones. Esto refleja plenamente la debilidad de la región a la hora de defender con éxito sus intereses en los foros internacionales. Empero, las carencias de la negociación sólo pueden explicarse parcialmente debido a las limitaciones institucionales y de organización. En este caso, por ejemplo, las delegaciones de América Latina y el Caribe enviadas a las reuniones preparatorias y finales estuvieron compuestas principalmente por funcionarios de los ministerios de agricultura y de las instituciones de investigación. Cuatro de ellos vinieron del ministerio de relaciones exteriores y once de organismos encargados del medio ambiente. Más del 50 por ciento de los delegados participantes en la Conferencia de Leipzig habían asistido a las reuniones preparatorias regionales y subregionales.
Pero existen también otras explicaciones, más convincentes, sobre la debilidad demostrada por los países latinoamericanos. Teniendo en cuenta el actual proceso de mundialización, los países en desarrollo se ven forzados a internacionalizar sus economías. En el caso de la agricultura, eso se pone de manifiesto en la integración de las economías nacionales en el mercado internacional, junto con el desmantelamiento de las instituciones públicas de investigación agrícola y el fortalecimiento de los sistemas jurídicos para atraer inversiones extranjeras.
En este contexto, la diversidad biológica y, en particular, los recursos fitogenéticos se han vuelto el blanco del capital internacional. Muchos países en desarrollo tienden a valorar sus cultivos y sus prácticas agrícolas locales en función de su capacidad de generar divisas, en vez de en aquella relativa a satisfacer las necesidades básicas de la población, como los alimentos y la salud. El pedido de los países latinoamericanos de que se respeten sus derechos soberanos como base para el desarrollo no es, sin embargo, más que una declaración formal de una relación asimétrica entre países en desarrollo e industrializados, reforzada por la mundialización, un pedido que sigue pendiente.
Al mismo tiempo, los gobiernos latinoamericanos han adoptado el paradigma industrial como la única opción para el desarrollo rural, sin importar el hecho de que es la expansión de la agricultura comercial moderna la que causa la erosión genética y cultural. La mejora de la agricultura, basada en el fitomejoramiento moderno, en la biotecnología vegetal y en las variedades de gran rendimiento, por un lado, y las demandas en favor del uso sostenible de los recursos fitogenéticos, por otro, subestiman el conocimiento y las prácticas de las comunidades indígenas que han nutrido la diversidad biológica durante siglos. Al igual que en el pasado, cuando los gobiernos latinoamericanos adoptaron un modelo basado en la mecanización, el uso de fertilizantes y el monocultivo, una vez más se concentran en soluciones tecnocráticas no sostenibles. No obstante, esos países sólo podrán reforzar su posición aplicando políticas y decisiones que garanticen la sostenibilidad agrícola y la seguridad alimentaria.
Ellos mismos plantearon algunas de estas cuestiones. La inclusión de elementos tales como los derechos soberanos sobre los recursos fitogenéticos, el acceso a las colecciones ex situ y la participación justa y equitativa en los beneficios con las comunidades locales y las poblaciones indígenas, derivados del uso de dichos recursos, constituyen un paso acertado. Sin embargo, el principal desafío consiste en cumplir con sus obligaciones y compromisos creando mecanismos jurídicos e institucionales tendentes a garantizar realmente los derechos de las comunidades locales. Esto es aún más importante para los miembros del Pacto Andino, que recientemente decidieron elaborar dentro de 15 meses un régimen especial de derechos colectivos de los pueblos indígenas sobre los recursos genéticos.
Al examinar las tendencias de las negociaciones internacionales, la exclusión de las colecciones ex situ de la jurisdicción del Convenio, por un lado, y el rechazo de los derechos de soberanía de los países de origen de los recursos fitogenéticos en el Plan, por otro, ilustran la presión de los países industrializados para hacer valer derechos y regalías en favor de quienes han recopilado y almacenado recursos genéticos en vez de hacerlo para proteger a los países y las comunidades que los han preservado y nutrido. Frente a la dramática paradoja de ser la fuente de los recursos genéticos (esenciales para la alimentación y la agricultura) y, al mismo tiempo, tener niveles de malnutrición y pobreza, no cabe duda de que los países latinoamericanos y, de modo más general aquellos con diversidad biológica, tienen que reforzar sus esfuerzos en materia de cooperación para revertir la tendencia actual en los foros internacionales.
Gabriel Ricardo Nemoga-Soto

University of California
Human and Community Development
Ecology Program
Hart Hall
Shields One Avenue
Davis, CA., 95616
U.S.

E-mail grnemoga@ucdavis.edu

Fuentes
Jaime Bonilla y Gabriel Ricardo Nemoga (1996), "La globalización de la economía, el abismo tecnológico y el papel de las naciones pobres: una mirada a la biodiversidad desde la economía política." En: Biodiversidad y Derechos de los Pueblos: Amazonia por la vida. Quito, Ecuador: Acción Ecológica, págs. 13-28.

Actas de la Reunión Preparatoria para los países de América Latina y el Caribe sobre el Plan de Acción Mundial. 18-22 de marzo de 1996, Colombia.

RAFI (1994), Declaring the Benefits. Occasional Paper Series. Canada: Rural Advancement Foundation International.

G. Tirso (1996), Economía Política de la Conservación Ex-Situ de Recursos Fitogenéticos, Reunión Regional para América Latina y el Caribe, Colombia.

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