Monitor de Biotecnología y Desarollo, Compendio 1995-1997, p. 50-54.

La Determinación de Prioridades en la Investigación Agrícola:
Un breve resumen conceptual By Gigi Manicad

Palabras clave:	Enfoque participativo; Políticas y programas.
Cita literal:	Manicad, G. (1999), "La Determinación de Prioridades en la Investigación Agrícola: Un breve resumen conceptual." Monitor de Biotecnología y Desarollo, Compendio 1995-1997, p. 50-54.

Los institutos de investigación nacionales e internacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) se interesan cada vez más en métodos estructurados y más transparentes de determinación de prioridades. En la páctica se enfrentan con mayor frecuencia a problemas similares para hacerlo. Dejando de lado los métodos adecuados de selección y aplicación, deben asegurarse de que estén bien representados los diversos interesados, ya que de ello dependen los resultados y la aplicación de las prioridades determinadas.

Hasta el decenio de 1980 la determinación de prioridades en la investigación agrícola implicaba procedimientos menos estructurados y transparentes. A causa de la política de privatización llevada a cabo a partir de 1990, el presupuesto de la investigación pública se redujo mucho. Además, hubo un aumento en la presión ejercida para que los resultados justificaran los gastos de la investigación. Desde entonces los administradores han tenido que enfrentarse cada vez más a demandas explícitas, en ocasiones conflictivas, de los productores, las empresas agrícolas, los consumidores, los científicos, los donantes y los políticos. Eso ha suscitado una demanda de nuevos métodos para ayudar a determinar prioridades.
Al tiempo que se presta mayor atención a los procedimienots de determinación de prioridades, los programas de investigación agrícola consideran la integración de la biotecnología en sus programas de investigación. Aunque hay pocos ejemplos de determinación de prioridades en la biotecnología, cabe evaluar su pertienencia en un contexto más amplio, el de la investigación agrícola. Por tanto, este artículo considera ese aspecto en la investigación agrícola en general.
Determinar prioridades significa literalmente escoger lo que debe hacerse primero. La asignación de recursos suele ser el objetivo económico principal de dicha tarea. El fundamento político del o de los procedimienots estructurados y transparentes incluye:

crear un consenso dentro de los distintos institutos y entre ellos;
aumentar la responsabilidad de las autoridades normativas, los investigadores y los usuarios finales;
motivar el desempeño de la gente relacionando sus aportes a los resultados del proyecto;
ayudar a los donantes en la evaluación del proyecto.

Muchos donantes consideran cada vez más la investigación como un instrumento de la política social. Por ejemplo, la seguridad alimentaria y los criterios de participación de los pequeños agricultores en la determinación del programa de investigación se imponen a las cuestiones tradicionalmente prioritarias como los méritos económicos, científicos, técnicos y administrativos.
La determinación de prioridades es un proceso de elección entre grupos de alternativas de las actividades de investigación, en base a las cuales se podrán satisfacer mejor los objetivos generales del programa. El proceso suele incluir: 1) definir problemas y soluciones; 2) determinar criterios y métodos de selección; 3) evaluar y comparar las alternativas tecnológicas; y, por último, 4) aprobar las mejores alternativas y ponerlas en práctica, en función de los fondos disponibles.
Para ello es esencial disponer de la información que permite definir el contexto, los problemas y las soluciones. Se obtiene una gran variedad de datos de los interlocutores potenciales quienes la evalúan para determinar las prioridades. Por ejemplo, la investigación orientada a los agricultores debe integrar información técnica, socioeconómica, cultural y agroecológica.
El resultado de la determinación de prioridades lo deciden, en gran parte, los interlocutores que participan en el proceso. Por ello, la decisión de quién participará y la forma y el alcance de dicha participación influye muchísimo en los resultados. Los objetivos de la investigación y los grupos de beneficiarios propuestos orientan la selección de esos participantes. Por ejemplo, el principal grupo de beneficiarios del Centro Internacional de la Papa (CIP) (véase el número 21 de Monitor) está compuesto por los Centros Nacionales de Investigación Agrícola (NARC), que son uno de los principales participantes en la determinación de prioridades dentro del CIP. Los resultados podrían haber sido muy diferentes si su grupo de beneficiarios secundario, los cultivadores de papa, hubiesen participado en esa tarea. Más aún, dentro de los grupos de agricultores es crucial que se tome conciencia de su caracterización general. Esto prodría incluir conocimientos prácticos en tecnología y experimentación locales, recursos económicos, diferencias entre los sexos, objetivos agrícolas y medio ambiente.

De arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba
Los procedimientos de determinación de prioridades pueden clasificarse generalmente en dos tipos de enfoques, de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba. En el primero dominan los funcionarios y los expertos que se basan en las metas gubernamentales y en la información técnica suministrada a nivel de programas (directores de investigación, científicos). Las políticas nacionales también sufren, en gran medida, la influencia de las prioridades y del apoyo de los Centros Internacionales de Investigación Agrícola (IARC) así como de los donantes. Por lo general, en los niveles más altos del gobierno, las políticas se orientan a la financiación de la agricultura en vez de la investigación no agrícola. A nivel ministerial, las estrategias se deciden comparando los diversos programas de investigacion agrícola en función de su contribución a las metas nacionales. Al final de la escala, a nivel de programas, los recursos se asignan basándose en consideraciones técnicas. Lo ideal es que los interlocutores clave del ministerio y de la dirección del instituto de investigación participen en las decisiones adoptadas en los niveles superior e inferior de la escala decisoria, para facilitar la comunicación y para que haya un buen equilibrio entre las consideraciones políticas y técnicas.
El enfoque de abajo hacia arriba incluye fundamentalmente a los agricultores, junto con los científicos, para determinar las prioridades de los problemas y las soluciones. Se pide a los primeros que expongan sus necesidades, sus conocimientos y sus prioridades, para elaborar los programas de investigación en función de ello. En otros métodos, como el Desarrollo Tecnológico Participativo, la participación de los agricultores excede el marco del diagnóstico y de la determinación de prioridades; incluye experimentos, desarrollos y evaluaciones realizados por los propios agricultores. Aunque los enfoques de abajo hacia arriba se hayan originado en las ONG, ahora estas metodologías las adaptan cada vez más los NARC y los IARC. A continuación presentamos dos ejemplos que describen brevemente la situación.
Evaluación Rural Participativa. Es una compilación de actividades semiestructuradas realizadas por equipos interdisciplinarios en asociación con las comunidades rurales y sus dirigentes. Aunque se encarga de la evolución general de la comunidad, puede concebírsela específicamente para la investigación agrícola. Los agricultores pueden mejorar el diagnóstico de los problemas y orientar la investigación hacia las cuestiones y circunstancias locales. Los enfoques adoptados, así como la verificación por parte de equipos interdisciplinarios y de miembros de esa comunidad, pueden ser un instrumento eficaz para llevar a cabo la investigación y el desarrollo participativos. Sin embargo, el enfoque puede adolecer de desequilibrios en cuanto a su representación (véase el texto que figura más adelante).
La principal cualidad del enfoque Interactivo de abajo hacia arriba (véase el número 31 de Monitor) es la participación de los distintos interlocutores (científicos, agricultores, gobiernos, ONG, donantes) en una serie de diálogos destinados a evaluar los problemas y a escoger soluciones para los pequeños agricultores aprovechando las innovaciones biotecnológicas. El permitir ese diálogo entre diversas instituciones es aún una labor de pioneros. Este enfoque interactivo usa perspectivas interdisciplinarias para evaluar y desarrollar tecnologías, sopesando la ventaja comparativa de la biotencología con respecto a las otras tecnologías existentes.
Sin embargo, también tiene sus puntos débiles. Primero, aunque propone cierto tipo de participación continua de los agricultores en la generación de tecnología, sigue siendo vago, tanto en lo conceptual como en lo práctico. Mantiene la diferencia entre los agricultores (como fuente de información) y los científicos (en calidad de elaboradores de tecnología). En otras palabras, los agricultores comunican sus necesidades a los científicos y éstos encuentran soluciones para aquéllos. Así pues, la participación de los agricultores es bastante contractual y consultiva. En este enfoque interactivo, este tipo de diálogo y de compromiso depende de la buena voluntad de los científicos, como ocurre con la mayoría de las metodologías de investigación participativa.
Segundo, este enfoque, según lo adaptó el Programa especial de biotecnología de la Dirección general para la cooperación internacional (DGIS) de los Países Bajos, se ve en dificultades al tratar de responder a los problemas de los agricultores que no puede resolver la biotecnología. Por ejemplo, los problemas relacionados con la gestión de los recursos naturales o con el desarrollo comunitario. En este sentido, deben reforzarse las relaciones institucionales para establecer un vínculo concreto con otros problemas y actividades de desarrollo.

Métodos de determinación de prioridades para la investigación
Una vez que se identifican los problemas, se dispone de varios métodos formalmente estructurados para ayudar a evaluar las opciones y establecer prioridades. Estos métodos se encargan principalmene de las mediciones y no reemplazan ni la experiencia ni las opiniones de los interlocutores, relativas a la situación. En estos procedimientos los debates son importantes para adoptar las decisiones. La mayoría de los métodos descritos a continuación se usan frecuentemente en los enfoques de arriba hacia abajo pero también pueden adaptarse a los de abajo hacia arriba. Por ejemplo, los métodos de puntaje y de excedentes económicos son usados con más frecuencia por algunas ONG. Asimismo, cada vez son más los institutos oficiales y los IARC que utilizan la clasificación por matrices del enfoque rural participativo.

Puntaje. Es uno de los dos métodos cuantitativos usados con más frecuencia para la determinación de prioridades agrícolas. Implica clasificar un conjunto de proyectos de investigación de acuerdo con múltiples criterios. Los resultados de esa clasificación dependen del total de puntos obtenido por los proyectos.
Es fácil manejar el sistema de puntaje en poco tiempo y no se requieren competencias especiales. Es relativamente transparente y permite la participación activa. Las variaciones del método incluyen la clasificación por matrices y la clasificación por pares (que compara los temas o los criterios de a dos usando todas las combinaciones posibles de pares para determinar la preferencia). Suelen usarse tanto en la evaluación rural participativa como en el desarrollo tecnológico participativo. En este caso, los problemas y las soluciones se ordenan en función de las prioridades, las que se basan en criterios que fueron identificados por los agricultores y clasificados en consecuencia. La clasificación por matrices se suele usar en las situaciones en las que los agricultores tienen a su disposición objetos, como piedras, hojas o semillas, para representar las variables, las cantidades y las preferencias. Este sistema se usa para evaluar problemas, soluciones y prioridades complejos.
Sin embargo, al calcular el puntaje y hacer la clasificación por matrices, pueden surgir problemas con respecto a la forma en que se definen y se evalúan los objetivos y los criterios. Asimismo, un conjunto de criterios seleccionados puede ser incoherente. Es de especial importancia la manera en que se valida la clasificación y se usan los resultados para respaldar las decisiones.
Excedente económico. Este es el segundo método más usado para calcular tasas de rentabilidad internas y valores actuales netos de los beneficios generados por los proyectos de investigación agrícola. Puede utilizarse para evaluar los beneficios de la investigación para productos básicos específicos o para un programa de investigación más amplio. Asimismo puede servir para estimar la distribución de los beneficios de la investigación entre los consumidores y los productores. El cálculo de la tasa de rentabilidad de la investigación puede compararse a las inversiones públicas alternativas.
Este método presenta varias limitaciones. Exige gastos sustanciales para recolectar, procesar y analizar los datos económicos y técnicos. El proceso no permite las decisiones en grupo y carece de transparencia. Más aún, no se adapta bien a la clasificación de la investigación que no se refiera a los productos básicos, como ser aquella de tipo básico o socioeconómico. Sin embargo, para incorporar múltiples objetivos, puede combinarse este método con el del puntaje.
Modelos de simulación. Exponen las relaciones matemáticas entre variables para diferentes escenarios de mercados con el fin de evaluar el mejor resultado. Pueden incorporar muchos factores que afectan las prioridades en la investigación, como las metas múltiples y las limitaciones socioeconómicas. La principal desventaja reside en que exigen una gran inversión en instalaciones. Asimismo, los requisitos en cuanto a los datos son mayores que para los otros modelos económicos.
Proceso Jerárquico Analítico. Implica juicios comparativos entre alternativas identificando distintos niveles (jerarquías) en el proceso decisorio (véase el número 31 de Monitor). Tales niveles decisorios incluyen todas las metas, criterios y conjuntos alternativos de los proyectos de investigación. Se hizo el cálculo del puntaje por pares para cada uno de esos niveles y luego se clasificaron las alternativas.
Este proceso se ha introducido hace muy poco en la investigación agrícola y por ello aún debe ser sometido a prueba. No obstante, quienes han recurrido a él opinan que es un método prometedor. Es una continuación sofisticada del modelo de puntaje, ya que reconoce distorsiones e incoherencias en los juicios subjetivos. Así pues, se cree que se adapta mejor a las situaciones en que muchos de los datos son subjetivos por su carácter, como ocurre con la biotecnología. Por ejemplo, hay que hacer hipótesis, basadas en la información disponible, con respecto a la incertidumbre en cuanto al costo, el beneficio y el impacto. Este método incluye un proceso decisorio transparente y permite la participación. Puede usarse combinándolo con el excedente económico y con la programación matemática para mejorar la asignación de recursos. Sin embargo, puede ser un proceso muy tedioso, especialmente cuando se consideran numerosas alternativas en cada nivel. Además, exige conocimientos de álgebra lineal y de teoría de las mediciones.

Comparación de los métodos de determinación de prioridades

	Método de determinación de prioridades
	Puntaje	Excedente económico	Modelos de simulación	Proceso Jerárquico Analítico
Tiempo necesario	o	oo	ooo	oo
Datos/análisis necesarios	o	oo	oo	o
Capacidad de análisis	o	ooo	ooo	oo
Posibilidades de participación	ooo	o	o	ooo
Transparencia	ooo	o	o	ooo
Nota: o = Bajo; oo = Medio; ooo = Alto

Cuestiones relativas a la determinación de prioridades
Dada la diversidad de necesidades y la capacidad de cada institución, no se puede recomendar un modelo único para la determinación de prioridades. Los usuarios deberían escoger la metodología que les conviene más, tanto a ellos como a sus objetivos. Más aún, algunas de las metodologías no son mutuamente excluyentes y pueden complementarse. A veces los enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba pueden usar métodos que se superpongan. Sin embargo, debido a su complejidad y sus costos, los métodos como los modelos de simulación tienden a excluir a los usuarios en los enfoques de abajo hacia arriba. La eficacia de la determinaciòn de prioridades aumenta con el o los métodos adecuados y también con la forma en que se los utiliza.

Representación. Como lo demuestran otros artículos del número 31 de Monitor, la representación influye mucho en los resultados a la hora de determinar las prioridades. No sólo existe una diferencia de intereses entre los grupos de beneficiarios sino también dentro de ellos. Por ejemplo, es natural que los agricultores con una situación económica más favorable, con acceso al riego y con suelos de mejor calidad, tengan criterios diferentes en cuanto a la selección de los cultivos y de sus variedades que los más pobres que utilizan sistemas de cultivo diferentes. En la evaluación rural participativa, los problemas y las soluciones seleccionados en una comunidad dependen mucho de la representación de sus miembros. Los instrumentos que clasifican a los hogares de acuerdo con su situación socioeconómica y aquéllos que evalúan las actividades por sexos pueden indicar las relaciones de poder pero no pueden resolver los problemas que éstas plantean. No obstante, si no se consideran, las intervenciones externas pueden reforzar las relaciones de poder. A la hora de abordar las diferencias sociales, la evaluación rural participativa no reemplaza a las actividades que conceden importancia a la comunidad. En este sentido, los científicos podrían procurar lograr una cooperación activa con otras instituciones locales, tales las ONG y las organizaciones de agricultores.
Tiempo, recursos e impacto. La determinación de prioridades no es una actividad por sí sola. Es inevitable juzgar la investigación por sus resultados y no sólo por lo bien que se articularon las prioridades. La determinación de prioridades implica costos de inversión en recursos humanos y conocimientos de expertos, obtención de datos y análisis. Como lo sugiere el ejemplo chileno (véase el artículo de la página 12 del número 31 de Monitor), la información necesita ser evaluada en función de su utilidad. Por ejemplo, el tiempo pasado en acopiar una gran cantidad de información puede restar pertinencia a los datos. Más aún, los procedimientos participativos pueden ser tediosos. En cuanto a la rentabilidad, el costo de la participación de los agricultores debe compararse, por ejemplo, con el costo de la investigación y el desarrollo tecnológicos así como con las ganancias o las pérdidas correspondientes, cuando los agricultores adoptan o rechazan esa tecnología.

Gigi Manicad
Editora del Monitor de Biotecnología y Desarrollo

Fuentes
J. Alston, G. W. Norton y P. G. Pardey (1995), Science Under Scarcity: Principles and practice for agricultural research evaluation and priority setting. Ithaca y Londres: Cornell University Press.

J. Bunders y J. Broerse (eds.) (1991), Appropriate Biotechnology in Small-scale Agriculture: How to reorient research and development. Oxon: CAB International.

C. Falconi (1997), Methods for Assisting Priority Settings in Agricultural Biotechnology Research. Draft Document. La Haya, Países Bajos: ISNAR.

G. Manicad (1996), A Training Module: Participatory research. La Haya, Países Bajos: ISNAR.

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